围城中的金丝雀 ：国际博弈中的中立国
原文刊载于《世界文化·关注》2022年第9期
2022 年 8 月 2 日，美国众议院议长南希 · 佩洛西不顾中方严正警告，窜访台湾，引发了巨大的区域地缘政治风险，而就在佩洛西窜访台湾前夕，瑞士国家经济发展秘书处（SECO）主任伊内琴—弗莱施在接受《新苏黎世报》采访时扬言，如果中国大陆对台动武，瑞士将联合欧盟对中国采取比对待俄罗斯更严厉的制裁措施。如果稍加回溯，在 2022 年 3 月俄乌冲突初期，瑞士很快主动站队西方，从国家和私人两个层面对俄罗斯采取了激进的制裁行动，国际舆论一度认为瑞士“放弃了中立立场”，上述行为甚至引发了瑞士国内对有关“中立”定义和范围的大讨论。无独有偶，同样由于俄乌冲突持续发酵，另两个欧洲的“永久中立国”芬兰和瑞典放弃了多年来“充当俄罗斯与北约国家中间桥梁”的立场，同时正式申请加入北约，开启了北约冷战后的第六次“扩员”……瑞士、芬兰和瑞典在当前国际危机中的表现，无疑让“中立国”这个概念再次走入大众视野。美国前国务卿约翰 · 克里曾将一份关于气候变化危险日益加剧的报告称为“矿井中的金丝雀（canary in the coal mine）”，意指温室气体排放加剧全球气候变暖的危险预警。旧时煤矿工人带着金丝雀下井，这种鸟对危险气体的敏感度远超人类，如果金丝雀死掉，矿工便知道井下有危险气体，需要撤离。因此，“矿井中的金丝雀”这个谚语常被指某人、某物是危险将至的预警标志。如果将国际场域繁复的博弈关系比作一幕幕“围城”，那么笔者愿将那些“中立国”称作“围城中的金丝雀”，因为后者作为大国博弈背景下弱势的一方，必须绞尽脑汁趋平衡之术以自保，而当中立国不再中立，是否意味着旧有国际秩序也将迎来巨大变局呢？
一、中立国的基础概念：法理起源、权利义务及分类
1. 法理起源
“中立（neutrality）”来源于拉丁语，首次出现在1536 年，海尔维第国家最古老的文献中，“中立”用来表示“静坐不动”的意思。在现代语境中，“中立”的基本语义是“处于对立的两方之间，不倾向任何一方”。对于持中立立场的国家本身来说，中立是一种态度和原则。“中立”是一种对冲突方和可能发生之冲突的原则性表态，意味着不参加战争并对交战国“不偏不倚”态度。早期对这种原则进行权威性论述的是“国际法之父”荷兰学者格劳秀斯，他提出了“战争正义（just war）”原则和“公正不偏（impartiality）”的原则。原意指中立国应当首先判断交战国正义与否，支持正义一方，反对非正义一方，否则，只有在中立国对交战双方的正义性无法作出判断的情况下，才能体现对交战双方不偏不倚的原则。但是，随着国际关系的演进，由于对冲突双方战争正义性判断缺乏客观性与操作性，“战争正义”逐渐与“公正不偏”原则分离开来，不再作为中立的原则之一，“公正不偏”逐渐成为后世坚持中立的基本原则。作为一项外交政策，“中立”是指一国在国际战争时处于战争以外、不许任何一方利用其领土作战的事实状态，或在平时不参加军事联盟、不许任何外国在其领土上建立军事基地、不承担任何足以使自身卷入战争义务的政策。19 世纪中期以前，中立规则主要是以国际习惯的形式存在，而没有关于中立的法律文件或条约。直到1856 年英、法等七国在巴黎签订《巴黎会议关于战时海上国际法宣言》（以下简称《巴黎宣言》），第一部有关中立的公约诞生。继《巴黎宣言》之后，1907 年在海牙缔结的《关于国家间发生战争时中立国及中立人员的义务与权利的公约》中，中立概念成为法律，中立单纯意味着一个国家不参加其他国家之间的战争。后至1909 年在伦敦制订的海战宣言等国际协定，直接或间接地规范战时中立的权利与义务。此外，1949年的《改善战地武装部队伤病员待遇的日内瓦公约》和《改善海上武装部队伤病员及遇船难者待遇的日内瓦公约》以及1977 年《日内瓦公约第一议定书》中也有关于中立的规定。
2.中立国的权利与义务
一个国家选择了中立，就获得了“某些特权”，包括其领土不可侵犯，并且承担“某些义务”，诸如禁止自己向交战国提供军事援助。
目前，根据国际法学者的研究可以将永久中立国应当承担的义务概括为以下两类：
（1）不作为义务，即不主动发动战争，不参加其他任何国家之间的战争，在任何战争时期始终保持绝对中立的义务。但中立国在受到他国攻击时，可以选择自卫，此项义务与国家和平时期的正当防卫政策不冲突。
（2）防止的义务。防止涉入任何与战争相关的行动和条约，防止其他国家利用其领土或资源准备战争，包括在其领土内征兵、建立军事设施、军队和军事装备过境等。
根据永久中立国所承担的义务，可知其享有以下两种权利：
（1）任何国家不得对其发动战争；任何国家不得迫使其参加战争；
（2）任何国家不得迫使其加入需要承担战争义务的条约；任何国家不得迫使其承担可能使之卷入战争的义务或采取此类行动。
3.中立国的分类
中立的分类存在许多种标准，其中最为常见的分类，是按照中立关系存续的时间不同，将其分为战时中立和永久中立。
战时中立（war time neutrality）通常指在实际发生战争或武装冲突条件下，交战国与非交战国之间的中立状态或中立关系。战时中立国则是指那些国际法意义上的在特定战争中持中立态度的国家。
永久中立（permanent neutrality）则指一国在和平时期，根据已签订的国际条约对可能发生的战争或武装冲突保持中立态度，并主动承担不得对任何国家发动战争的义务和法律地位。永久中立的国家称为永久中立国，目前为全世界共同承认的永久中立国共有7 个。
战时中立和永久中立的区别在于：
（1）法律关系的结构形态不同。战时中立法律关系的中立国一方是确定的主权国家，交战国一方也是确定的主权国家，其结构形态是“国对国”的关系。战时中立的法律关系因而随着具体交战国的存在而存在，也因具体的交战国的消失而消失 ；永久中立法律关系的结构形态具有特殊性，其法律关系表现为永久中立国权利与义务的“对世性”，即在这种法律关系中，一方是永久中立国本身，另一方则是世界上所有国家。
（2）法律关系的存续时间不同。战时中立是以战争发生为先决条件的暂时性权利与义务关系，它仅在有限时间内存续，即和平条约生效，临时中立就终止或当事国因卷入战争而放弃中立，如两次世界大战后期的美国都放弃既定的中立政策而选择进入战争；而永久中立则是预期在未来战争中将保持中立的义务。不论在战时或平时，永久中立国必须永久奉行中立政策。如文首提到的瑞士联邦在“二战”爆发前夕的决议所言“无论在任何情况下，无论对于任何国家，均恪守中立”。
二、当今 7 大永久中立国
能够获得国际社会公认的“永久中立”地位十分困难。一些国家只是自称“永久中立国”，但并未得到国际承认或只得到地区国家承认，比如列支敦士登、梵蒂冈、摩尔多瓦 ；也有一些曾经的“中立国”因为战争等原因被迫结束了中立状态，如比利时、柬埔寨、老挝 ；更有某些一直致力于成为“永久中立国”却郁郁不得志的国家，如蒙古国。目前，国际社会公认的“永久中立国”只有 7 个，分别是：瑞士、芬兰、瑞典、奥地利、爱尔兰、哥斯达黎加和土库曼斯坦。
1. 瑞士
瑞士全国面积仅为 4.1万平方公里，而且国土内山地丛林居多，自然资源匮乏。瑞士人民风彪悍，历史上以能征善战著称，一度以“君王坟场”而闻名。1815 年的维也纳会议上，与会各国一致同意把瑞士列为永久中立国。靠着自己的中立地位，瑞士在后来的两次世界大战中都幸免于难。当然，瑞士能避免战争，除了其严守中立的态度外，还因为瑞士全民皆兵，随时准备投入战斗，仿若一只“毒蝎”，有能力让侵略者苦不堪言。同时，欧洲各国也需要一个和平“中立”的地方进行私下交易，在综合因素的作用下，瑞士的“永久中立国”身份即被国际社会所承认。瑞士可谓中立之集大成者，该国的永久中立是难以效仿和复制的。瑞士联邦凭借伸缩性的中立概念得以制定审慎的外交政策，并确立了对外关系的四项原则，即“武装中立”的永久中立原则、普遍建交原则、休戚与共原则和提供方便原则。凭借有利的国际环境（大国保障）、高效的联邦政府、全民皆兵的战力威慑、灵活的外交手腕与发达的经济成就，瑞士缔造了几乎最成功的“永久中立国”模式。而凭借“永久中立国”的特殊身份，瑞士更是将自己塑造成世界金融中心（如今瑞银已经开始衰落）、国际组织机构集散地以及人类发展指数高居世界前三的国度。
2. 芬兰
芬兰素有“千湖之国”之称，有岛屿约 17.9 万个，湖泊约 18.8 万个，而且国内遍布山脉丛林，地处险要位置。早年，芬兰曾是沙俄的一部分。1917 年 12 月，芬兰从崩溃的沙俄中独立出去，但过程并不顺利，为日后的冲突埋下了种子。芬兰独立后不久，苏联跟芬兰发生了一场激烈战争，后人称其为“冬季战争”。这场寒冷的战争，芬兰人以特有的顽强和灵活多次击败苏军进攻。后来在苏军绝对优势的兵力和火力下，芬兰损失了卡累利阿地区，被迫求和。“二战”中，芬兰军队参与了封锁列宁格勒北部的行动。等德国大势已去，苏军则计划一鼓作气收复失地。芬兰在总人口不过 350 万人的情况下，动员出50 万人上前线作战，相当于总人口的七分之一，其军队战斗力也异乎寻常的顽强。这种情况下，时任芬兰总统的曼纳林向斯大林提出求和，而斯大林也不愿意投入更多兵力和资源，只是要芬兰取缔法西斯组织和交出部分领土。至此，芬兰和苏联的战争宣告结束。在经历如此惨痛的教训后，芬兰人痛定思痛，宣布“永久中立”，不再介入大国冲突，保持“积极的和平中立政策”。一直到加入欧盟后，芬兰依然坚持军事不结盟政策，避免卷入大国争端，纵贯整个冷战时期，芬兰都一直努力在两大阵营间维持战略平衡，拒绝加入北约。有人将芬兰灵活的外交政策总结为“芬兰模式”，甚至在 2022 年俄乌冲突再起波澜之际还有人建议乌克兰采取“芬兰模式”消弭双方矛盾，不想芬兰却率先放弃一贯秉持的中立原则，协同瑞典彻底倒向北约。
3. 瑞典
瑞典曾是实力强大的北欧霸主，17 世纪时，其领土包括今天的芬兰、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛以及俄罗斯、德国、波兰、丹麦的一部分。后来在与沙俄进行的大北方战争中，瑞典惨败，从此之后一蹶不振。1780 年，瑞典与沙俄、丹麦签订联合武装中立同盟，这是瑞典中立政策的开始。不过，瑞典的中立并不绝对，“二战”时期，瑞典跟纳粹德国私下交换了很多利益，德军长期通过瑞典中转兵力和物资。1941年，德军为了绕道芬兰，和瑞典签署协议，让德国军队可以全副武装地从瑞典通过，直接进军芬兰，德军战机也可以大摇大摆从瑞典上空飞过，德国海军的军舰也可以停留在瑞典港口 24 小时。据统计，截至1943年，瑞典帮助德国至少运送了214 万名士兵和 10 万节车皮的军用物资。这些基本都用来跟东线的苏联作战，而战后西方国家对这事睁一只眼闭一只眼。瑞典本身意识到脚踩钢丝的行为十分危险，在“二战”后尽可能避免站队，拒绝加入北约。瑞典的核工业十分发达，甚至曾一度计划制造原子弹，后来考虑到无法承担后果，便主动放弃了核计划，并签署《核不扩散条约》。就这样，瑞典在冷战中保住了自己的中立地位。后冷战时代的瑞典也一直是以“人类最发达国家”的姿态示人的，更兼坐拥诺贝尔奖这个绝对话语权，瑞典似乎找回了曾经北欧霸主的骄傲。
4. 奥地利
奥地利可以算是曾经不可一世的奥匈帝国的遗产，哈布斯堡家族曾在这里统治了640 年。“一战”中，奥匈帝国战败，被分裂成一堆小国，但作为奥地利基本盘的“奥地利第一共和国”却比较完整地保存下来。在纳粹德国的威逼利诱下，“奥地利第一共和国”于1938 年与纳粹德国合并，史称“德奥合并”。“二战”中，奥地利为纳粹出力甚多，也遭到了惨重的损失。“二战”后，奥地利被盟军占领，并于1955 年签订了奥地利国家条约。此后，奥地利获得独立，并于1959 年根据《联邦条例》，宣布成为永久中立国。
5. 爱尔兰
早年，爱尔兰作为英格兰的殖民地，受尽盘剥。19 世纪中叶，在“爱尔兰大饥荒”中，数百万爱尔兰人被活活饿死，但英格兰却不为所动。最后，爱尔兰人不得不大量出走美国。结果就是，美国的爱尔兰裔远远超过爱尔兰本土，这个庞大的族裔也对美国的政策走向造成了相当大的影响。同时，爱尔兰人反抗英国统治的战斗也一刻没有停下来过。最终在美国的支持下，爱尔兰于1949 年正式脱离英国独立。早在 1948 年，爱尔兰就在自己的宪法里宣布永久中立，其原因有二 ：一是来自英国方面的要求，因为长达数百年的民族矛盾，令英国人非常担心爱尔兰独立后会成为其他反英国家的一个合作对象 ；二是爱尔兰自己终于获得独立，不想再节外生枝，况且还面临北爱尔兰问题要处理，如果以永久中立国的姿态出现，更容易为以后的事情做铺垫。很快，爱尔兰的永久中立国地位就获得了国际认可。
6. 哥斯达黎加
哥斯达黎加是美洲唯一一个永久中立国。这个国家的面积仅为 5.1万平方公里，全国没有军队。由于该国历史上军事政变的影响非常恶劣，导致哥斯达黎加于1948 年废除了武装部队，只保留警察和安全部队。1983 年 11月17 日，哥斯达黎加宣布永久中立，这一举动获得了国际社会的广泛支持和认同。
7. 土库曼斯坦
土库曼斯坦是亚洲地区唯一一个永久中立国。该国面积 48 万平方公里，曾是苏联的加盟国，随着苏联解体而独立成国。土库曼斯坦刚刚独立时，为了获得一个和平发展的机会，向联合国大会递交了请求成为永久中立国的申请。1995 年 12 月12 日，经联合国大会批准，土库曼斯坦正式成为永久中立国。
三、中立 ：小国的国际战略逻辑选择
1. 小国的国际安全困境与对外战略选择
在国际无政府状态下，小国的安全需求和对安全不确定性的担忧要远甚于大国，其根本原因是，小国在国际权力体系中充当的角色与大国不同。过去 20 年，每当谈及“世界多极化”话题时，最常见闻的一种观点是：世界多极化的根本原因是发展中国家的平均经济成长速率高于发达国家，以至于发展中国家在世界经济总量中的占比和话语权逐渐提升，甚而足以抗衡发达国家群体。上述观点明显是以“经济决定论”为出发点的，然而笔者认为，“世界多极化”的本质是安全决定论而非经济决定论的。就美国的体量和综合国力（尤其是军事能力）而言，虽然其安全势力范围近乎囊括全球，但终究只能为本阵营的中小国家提供安全保护（国家体量、人口规模不大于英国、德国），而对于中国、俄罗斯、巴西、印度等区域强国而言，美国根本无力对其提供安全公共产品。所以，这些区域强国没有别的选择，只能施行安全自主政策，这就是所谓“安全多极化”。而区域强国的安全自主策略将大概率引发周边区域地缘板块的“安全困境”，个中受影响最大的可能就是域内小国。从小国的角度出发，我们可以得出几个结论 ：第一，小国的生存严重依赖国际 / 地区秩序稳定 ；第二，区域大国的安全自主策略大概率会引发地区安全困境，作为小国，要么选择依附区域强国以求得生存无忧，要么选择依附域外大国以制衡区域强国，然而，前者将损害自身的战略自主性，而后者则可能引发域外强权（美国）与域内强国的战略碰撞，或导致区域秩序甚至国际秩序的熵增；第三，域内其他中小国家对域内大国可能都存在安全担忧，所以有安全上的共同需求。以上面几条结论为出发点，小国可能的对外战略
选项也有三条路线 ：
联盟战略：
当今世界，“联盟”是国家维持和获得权力与利益的有效手段之一，也是小国维护自身安全与利益的重要策略。本质上讲，小国之所以参加联盟，是因为它们的安全需求赤字明显高于普通国家。联盟对小国而言有不少好处：首先是军事安全层面，通过制衡对立集团或威慑侵略，联盟增加了小国的权力，同时节省了安全成本，而且小国多缺乏成体系的武器制造能力，通过军事联盟可以使其更容易采购到先进的武器军械，以此维持一定的军事能力；其次是经济等连带层面，小国大概率可以同时从强大的盟友处获得资本和技术支持（如联合技术研发、跨国直接投资 FDI 等）。但联盟同时也将大概率损害小国的主权（外国驻军，治外法权等）。从形式上讲，小国可以选择加入霸权国主导的安全联盟，也可以选择加入不包含霸权国的区域联盟。前者的典型代表就是瑞典、芬兰等北欧国家与北约的关系，而后者的典型代表就是新加坡与东盟。新加坡由于其特殊的地缘位置和高超的外交操作，使自己一个弹丸之国成功上位成为东盟的军师，进而得以在中美日之间操作平衡外交。
平衡战略：
平衡战略也称均势战略（balance of power），是现实主义思想中确保在国际和平的基本思路，也是小国为了维护并增进自身利益而游走、周旋于大国之间的有效工具。其具体表现有二 ：一是“等距外交”，即处在大国争夺夹缝中的小国，对域内外所有强国采取不偏不倚，不结盟，不倒向任何一方的策略，用灵活的外交手腕，利用各国之间的矛盾，竭力调整大国之间的力量平衡，从而维持相对稳定的战略格局，保障整体外部生存环境的稳定，夹在美中之间的东盟就是佳例；二是充当“战略平衡器”，即利用外交谋略，将自身的“砝码”添置于体系中的强国或国家集团，起到平衡强国间权力分布的功能，以减少体系中的“零和游戏”。
中立战略：
纵观上文的论述，不难发现“永久中立国”的两个特点：一是永久中立国的地缘位置多位于强国间的战略缓冲带，换言之，“永久中立”是由大国保证的中立地位，小国充当强国间的战略缓冲带，在很大程度上淡化了大国间的安全困境 ；二是永久中立国多是国际组织密集之地，欧洲更为明显，个中包含一个地区权力博弈的逻辑——即区域强国都不希望拥有国际话语权的重要国际机构落户在竞争对手家，所以都纷纷默契地将这些重要的国际组织、国际机构置于中立国内，以确保话语权的平衡。而聚集越多的重要国际组织、国际机构则会反向提升该中立国的国际地位，也更加巩固了相应国家间体系的稳定性，最典型的例子便是瑞士。但中立战略也有其局限性：第一，极度依赖稳定的国际秩序，换言之，只有在所有国家都遵守现行国际规则的时候“永久中立”才可能有效，如出现体系颠覆性变化，则相应国际规则很可能也会随之改变，乱世中中立国的生存空间十分稀缺，如“二战”时的比利时，即使宣布中立依然遭纳粹德国入侵 ；第二，中立国足以保证“战争时没敌人”，但相应的，也要承受“非战时没朋友”这个诅咒，之所以说是“非战”而非“和平”，是因为今后的国际社会很可能时常会进入一种“非战争非和平”的紧张态，非传统安全造成的威胁甚至超过传统安全（国家间战争），比如席卷全球的 COVID-19 疫情，在过去两年就让国际社会进入了这种“非战非和”的紧张态，由于瑞士是“永久中立国”，即意味着其不隶属任何联盟组织，当然被欧盟视为“非我族类”，在 2020 年疫情初期出现了以德国为首的诸多欧洲国家抢夺瑞士口罩医疗资源的现象。所以，综合考量，中立策略也可能是一个变相的“围城”之举。
2. 成为中立国的程序
成为中立国的先决条件是大国的保障，在满足这个条件后，理论上必须依托一系列规范性的程序才能成为法理意义上的“永久中立国”。目前确立中立的方式为：
（1）国际条约。通过签订国际条约来确立中立是最无可争议的中立方式。签订的国际条约可以是双边条约也可以是多边条约。例如，梵蒂冈在 1929 年 2月11日以与意大利总理墨索里尼签订《拉特朗条约》（Lateran Pacts of，1929）的方式成为中立领土，条约第 24 条规定，教廷不会参与其他国家之纷争；瑞士于1815 年通过《巴黎条约》获得当时英国、俄国、普鲁士、奥地利等欧洲列强承认其永久中立国地位，并保证其领土的完整与不可侵犯之地位。
（2）单方行为。有意成为永久中立国的国家通过政治宣言、领导人讲话、国内立法等方式表明自己永久奉行中立外交政策。而在实际操作中，此类国家还必须忠实履行义务，践行国际社会普遍接受的中立行为，如不得对他国进行战争，不参加军事同盟与条约等。相关国家则会在半信半疑之间，基本先采取“听其言、观其行”的态度。历史上这样的国家以瑞典为代表，在经历了1809 年与俄罗斯帝国和 1814 年与挪威的两次战争之后，瑞典国势衰微，继而走上中立之路。但是，瑞典的中立一直没有通过国际条约的法律确认，而是通过自身约束树立了中立地位。
（3）联合国。通过联合国集体决议的形式获得承认也被认为是中立地位确立的方式。例如，土库曼斯坦于1991 年获得独立，次年加入联合国。1995 年 12月12 日，根据中国、美国、俄罗斯、法国、土耳其、伊朗等 25 国的共同提案，第 50 届联合国大会一致通过《关于土库曼斯坦永久中立国的决议》，使其成为冷战后第一个、也是迄今唯一一个以联大决议方式被国际社会普遍承认的永久中立国。
纯粹就法理而言，中立标准很清楚，就是以签订国际条约或联合国决议的形式承认和保证该国的永久中立地位。而以国内立法或是具有法律效力的言论单方面宣布的中立，只对其本国的国民具有约束力，而不具有法律上的约束力。一国不能以其国内中立法为依据对其他国家享有中立权利或要求其他国家对其承担中立义务。同样，任何外国也不能以这个国家的国内中立法作为依据要求该国承担中立义务或对其享有中立权利。但就政治上来看，国家主动放弃、限制一些权利，由于其主动表明了中立的立场、态度、观点，并在操作技术方面具有可行性与稳定性，在国际生活中具有政治意义。
小结
作为围城中的金丝雀，中立国的生存极度依赖强国的保障、国际体系的稳定和国际秩序的有效运行。在百年未有之大变局到来之际，中立国们的“变节”似乎预示着一个旧时代正在一点点斑驳，而一个新秩序的雏形正崭露头角。
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